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政策法规:中国汽车产业政策 利大还是弊大2016.12.07

中国汽车产业政策 利大还是弊大

开场语:

爆发在国内两位经济学家——张维迎林毅夫之间的争论,再次引起了各方对产业政策这一话题的关注。11月9日,这两位同样就职于北京大学国家发展研究院的著名学者,就产业政策的存废进行了公开辩论,将整个事件推向高潮。

在我国,汽车产业的发展一直受到产业政策的强力引导、支持和鼓励,但对政策的抱怨、质疑乃至批评也始终存在。而近期,新能源汽车骗补事件、小排量车购置税减免政策即将到期、无人驾驶等智能网联汽车新技术的涌现等,更促使我们有必要重新认识和思考汽车产业政策的作用和意义。

11月14日,中国汽车报社“热点沙龙”邀请到两位长期关注汽车产业的经济学家——中国社会科学研究院工业经济研究所研究员赵英,以及清华大学中国与世界经济研究中心研究员袁钢明。凑巧的是,两位嘉宾也是多年的朋友,曾一起供职于中国社会科学研究院,从事经济研究。

张维迎林毅夫两位的存废之争不同,本期“热点沙龙”的两位嘉宾都肯定汽车产业政策的必要性,也都主张应尽量减少政府对市场的直接干预。然而,在评价中国汽车产业政策的时候,他们的观点出现了巨大分歧。

产业政策为中国汽车大发展奠定了基础

从上世纪80年代以来,中国汽车工业从市场到自身实力都面临着赶超和开放以后如何竞争的问题,亟需产业政策的指导。当时我国正处于从计划经济向市场经济过渡中,汽车企业的主体全部是国有企业,在这种情况下政府势必得发挥更大的作用。

对产业政策绩效的评定不可能量化,但从最终效果看,我认为我国汽车产业政策是利大于弊。一是它解决了投资问题,让政府注意到汽车工业作为国民经济支柱产业的重要性,为如今的大发展奠定了基础;二是产业技术政策促进了我国汽车行业的自主研发,政府集中力量进行研发,加快产品和技术更新换代;三是通过技术引进,提高了我国汽车制造技术水平,缩短了20年的差距,尤其是在我国加入WTO后商用车挡住了进口车的冲击。同时,通过关税保护,我国加入WTO后没有出现纯粹的汽车进口现象;而50:50的合资股比,也使得国内车企通过合资学习到国外先进的制造技术和管理经验等。

传统乘用车领域,就制造工艺和产品基本性能而言,如今我国自主车企的部分乘用车产品已接近合资企业,当然在研发和关键零部件上还有5~10年的差距;我国商用车已接近国际先进水平;新能源汽车基本与国际同步,只是产业化水平不够。

此外,中国很早就开始布局新能源汽车,“三纵三横”为中国新能源汽车产业化奠定了基础。产业政策向新能源汽车倾斜,推动我国新能源汽车的发展,使我国电动车产销量跃居全球第一。而骗补问题的出现,是由于补贴政策在设计时科学性不够,日本美国、欧洲也都有新能源汽车补贴,却没有出现骗补现象。

当然,到上世纪90年代,产业政策有其明显的局限性。一是面对持续增长的市场,由于政府对汽车产销量的预测不准确,总担心产能过剩,担心其他主体进入影响国有汽车大集团的发展,导致对内开放不足。二是保护了跨国公司利益,虽然关税保护让进口车竞争力有所削弱,但跨国公司通过合资公司在中国赚得钵满盆满,同时抑制了拥有合资企业的国有汽车集团自主开发的积极性。而零部件行业缺乏核心技术,恰恰是由于政府没有拿出有效的产业政策来支持零部件企业发展,把市场完全放开,导致被外资垄断。

我国汽车产业政策力度大、效果差

我们需要的是合理的产业政策,如美国德国日本韩国等汽车产业发达的国家,就得益于成功产业政策的引导。然而中国的汽车产业政策有很多问题,尤其是关键环节政策没发挥作用,可以说是弊大于利。虽然我国汽车产业政策力度大、内容多、支持时间长,但汽车产业还是很落后,与国际先进水平的差距越来越大,甚至远远落后于韩国。现在我国的装备制造业、通讯业等都进入了发达国家的市场,但汽车却没有,相反日韩的汽车产品在欧美市场很普遍。可以说,中国汽车产业引进外资的产业政策是失败的,至今我国汽车企业没有自己的核心技术,也缺乏竞争的动力,尤其是零部件行业核心技术缺失严重。

汽车产业的技术政策是失败的。技术不是靠国家宏观政策研究出来的,而是企业自己潜心研发出来的。企业发展也是这样,光靠国家战略规划无法让企业成功。像现在比较成功的吉利和新能源汽车领域的比亚迪,他们的技术路线是由国家制定的吗?国家制定的技术路线能够成功得少,而我国的战略技术路线却是由高层制定的,到现在仍然在走这条路。

当然,最近的产业政策有所变化,尤其是1.6L及以下排量乘用车购置税减半政策,开始向弱势的、竞争力不足的企业倾斜。此外,支持新能源汽车发展的政策非常正确,符合国家的能源战略,但也别过度,现在出现的骗补等投机性行为和政策支持力度太大有关。所有的政策都会有漏洞,稍微有点不平衡就有漏洞,这是正常的,但目前我国新能源汽车政策可钻的漏洞太多了,当然这和执法也有很大关系,所以要使政策有合理的方向和力度。

“有保有压”的政策是错误的

我国的汽车产业政策总体是限制竞争,“有保有压”。产业政策的目的应该是支持产业整体发展,让本产业相对于别的产业得到更有力的扶持,发展得更快一些,这是产业政策的理论基础。而我国的汽车产业政策则是在产业内部扶持一部分,打压另一部分。这种“有保有压”的政策是错误的,因为无法保证政策想要“保”和“压”的对象是正确的。在一定意义上,我国的汽车产业政策是保国有压民营,保大压小。然而,真正优秀的企业还需要政策来保护吗?结果越是被保护的企业越没有活力,这种情况下其实是保劣压优。我觉得在中国,只要是有竞争的行业,都可以赶上发达国家,但越想保护的产业越上不去,对民营企业阻拦太多。

汽车工业一直爱说规模效应,所以产业政策也以高起点、专业化、大批量为标准,保护和支持规模大的厂,却忽视了技术进步、竞争压力等因素。中国汽车产业从理论到实践,都把大规模等同于低成本,却没想到规模是有反效应的,当规模超过一定程度后效益就会下降,因此需要保持最优的规模成本。事实上,国有大型汽车集团由于体制等因素,成本始终高于民营小厂。所以规模不是决定成本、效益、利润率或市场竞争力的决定性因素,竞争和生存压力才是。民营汽车厂之所以能降低成本,是因为有“一分钱掰开花”的精神。

光靠规模无法分清企业的好坏和先进,中国很多产业都是小企业比大企业更有活力和竞争力,所以产业政策应该支持小企业发展。而我国的汽车产业政策对小企业设置重重障碍,却全面扶持大型汽车企业,包括合资、融资政策等都向大企业倾斜,“三大三小”本身就是一种门户之见。

我最反对设立门槛,汽车行业应该允许所有人进入,由市场来淘汰能力不够的企业。而我国总担心过多的进入者会导致重复建设,造成产能过剩,所以产业政策限制企业进入。一直以来,汽车行业都认为资本太少,但为什么资本想进入时却予以限制?现在的产业政策是防患于未然,以为把堤坝垒得越高越结实,就能让我国汽车工业更安全地成长。但事实上,所有彻底放开的行业发展都很快,因为形成了充分竞争。

“有保有压”、“抓大放小”有历史合理性

我认为要历史地看待政策“有保有压”、“抓大放小”,在上世纪80年代有其合理性。那时,兴起了一波汽车热,而汽车业的投资主体不是中央政府就是地方政府,如果放任不管,大家都一哄而上,就会大量浪费国家的财产,虽然一定程度上抑制了竞争。但在1994年出台的《汽车工业产业政策》中,这一思路就转变了,不再提国有企业了,所有的企业只要达到门槛都可以进入。中国产业政策是动态调节的,在整个国家体制变动的情况下它也在发生改变,随着投资主体的变化而变化。如在加入WTO之前,我国对汽车生产资质有所放开,让吉利等民营企业进入了汽车行业,并非完全排斥。

当然,高起点、专业化、大批量这一指导思想有缺陷,但不应该全面否定。当时国内了解汽车的人并不多,所以汽车工业政策的制定者都是行业内的专家,属于内行指导内行,只是在当时的背景下对市场条件考虑不够,所以不能说这个思想是完全错误的。而且,从技术经济这个层面看是有道理的,这一指导思想是全球汽车工业多年来总结出的规律。从规模经济曲线来说,汽车工业之所以没有考虑规模不经济,是因为从来没有达到过顶点。

汽车行业设立最低的门槛是必要的。汽车工业需要满足最基本的两个标准,即环境标准和安全标准。只要达到这两个基本标准就一视同仁,所有企业都可以干。这个门槛是存在的,这就是企业的准入。此外还要有技术标准的要求,即具体落实安全和减少污染等问题,技术标准本身也是门槛。

没有关税保护 我国不会有自主汽车工业

关税保护政策最大的作用在于,在我国加入WTO的巨大压力下,坚持了汽车本土制造,不但解决了就业、税收等问题,更重要的是解决了中国汽车工业本土化布局,能够让国内车企持续向合资企业学习。

那时我国还没有出现有竞争力的汽车企业,如果没有关税保护政策,全面放开市场,那跨国公司就不会在中国生产汽车、建合资公司,而是直接在我国销售汽车,这样既省事利润又高,那样或许至今中国汽车市场仍都是外国的高价汽车,中国也不会有自己的汽车工业了。

虽然理论上不能否定在没有关税保护的情况下,我国仍然能产生有竞争力的汽车产业和企业,但概率非常低。拉美的汽车工业就是个明显的例子,市场完全放开的结果就是跨国公司只在那儿组装、生产汽车,而没有本国的汽车工业

关税保护阻挠了汽车行业的发展

汽车行业的关税保护政策阻挠了国家经济开放和国际间的竞争,尤其是早些年100%~300%的高关税。高关税不但保护了国有汽车集团,还造成有人钻关税的漏洞,出现各种投机倒把行为。我认为汽车行业的关税保护并没有起到渐进保护的作用,而是制造了过高的保护。

产业政策希望通过关税保护,让跨国公司出让部分技术和利润,但其弊病就是造成中国汽车业的软弱。真正的产业不是靠保护发展起来的,即使当初完全放开后出现最恶劣的情况,即大量外国车进入,中国汽车没有市场了,我相信仍然会出现一批奋发图强的民营汽车企业,因为中国汽车市场太大了,大不了从最低的起点,如农用车做起。就像国内的消费品市场,从改革开放初期民营企业只是“缝隙里的经济”,到最后把国有企业全部冲垮。

正 方

汽车产业政策要不断改善

随着汽车行业的变化,产业政策有的内容已经失效了,再出全套的政策已经不现实,只能针对一个个新问题,各方进行博弈后再调整,如股比问题。同时,还要加强对内开放。未来,汽车产业政策的制定和执行要不断改善。第一,要以市场经济为基础,尊重市场的基本规律;第二,要缩小产业政策干预的领域和范围,有逐步退出的过程,产业政策要根据产业发展形态,最后退到非有产业政策不可的地步。要警惕产业政策过度介入,如当前新能源汽车技术路线并不确定,而政策高度鼓励纯电动汽车和插电式混合动力汽车,技术路径对政策依赖越大以后修正的成本越高。

产业政策应该能不用就不用

现在汽车产业政策支持的力度还是太大,容易出现政策实行的时候产销量高涨,一结束就迅速滑坡。超高速增长很难有好结果,所以支持力度不能太大,保护时间不能太长,能不用就不用。产业政策的目标不能定得太高,而是为了能够让产业和企业生存下来,可以适当地拉一把,但仍要保持竞争压力,让其形成自主自发的力量,励精图治,通过自己的艰苦努力生存,并不是改变其压力,由处境困难突然变成非常好。

| 来源:中国汽车报
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